关于积极应对我区老龄化社会问题的建议案
发布时间：2008-12-31
朝协文［2008］10号
政协北京市朝阳区委员会常务委员会
关于积极应对我区老龄化社会问题的建议案
（2008年12月24日政协北京市朝阳区第十一届委员会
常务委员会第十四次会议通过）
政协北京市朝阳区第十一届委员会常务委员会第十四次（扩大）会议，对区政协社会法制与民族宗教委员会专题调研组提交的《朝阳区老龄化社会对策研究》调研报告进行了认真审议。会议同意这份调研报告，并以报告所述内容为基础，形成常委会建议案，送请区委、区政府研究参考。
会议指出，我区60岁以上的老龄人口已达到35.9万人，占全区户籍人口179.1万的20%，居全市首位，并远远超过老龄化社会10%的判定标准；老龄人口年均增长比例达到2.6%（其中，65岁以上的高龄人口达26.4万人，占老龄人口的73.6%，目前还以5.7%的年增长率逐年增长，快于总人口发展和人口老龄化速度），超出全国平均标准两倍。预计到2020年，我区老龄化人口将达户籍人口的30%以上。随着老龄人口的增加，将会造成劳动力人口相对减少，社会发展的推动力相对减弱，影响到我区未来数年乃至数十年的可持续发展；随着老年人对社会资源的需求不断增大，也将会打破社会财富与社会资源的收支平衡，带来较为严重的社会问题。因此，老龄化社会问题的日渐突出，必然对我区消费结构、劳动力总量、社会保障、社会和谐稳定和可持续发展带来严重影响。
会议认为，随着我区经济社会各项事业的蓬勃发展，区委区政府对老龄化社会问题给予了高度重视，并采取措施，积极应对老龄人口过快增长带来的种种问题，使我区老龄工作得到不断加强，但由于思想认识、政策环境、管理体制等多方面的原因，老龄化工作还不能满足群众需要，也与当前我区经济社会发展水平不相适应。主要是：对老龄化人口快速增长对我区经济社会发展的影响探讨不够；老龄化工作还缺乏强有力的组织管理体系；政府投入与百姓需求有明显差距；重物质保障，轻精神慰藉的问题依然存在；社区卫生的发展与老年人医疗保障的特点还不相符。为此，区政协常委会提出如下建议：
一、制定老龄工作发展规划，健全组织管理体系
政府主导是推进我区老龄工作不断发展的核心。作为政策的制定者、落实者、监督者，当前应高瞻远瞩，着手研究制定切合我区实际的老龄工作发展规划，着手建立自上而下的组织管理体系。建议在区老龄委的统筹协调下，制定老龄工作发展规划，并指导各委办局和各街乡，研究制定出相应的老龄工作职责，在权限范围内拿出切实可行的工作思路和办法，推进老龄工作的有效开展。
老龄工作的主导在政府，重点在基层，基础在社区。目前，我区对老龄工作直接负责的区老龄工作办公室编制仅为6人（实际业务人员仅有4人），各街乡、社区也均无专职人员负责老龄工作。因此，目前当务之急应合理扩充我区老龄工作管理干部队伍，针对各街乡和社区没有专职干部的现状，进行合理扩编、合理配置，形成一支与我区实际工作内容、实际工作量相适应的高效率、高素质并具有奉献精神的干部队伍，以形成整体合力，共同做好老年保障工作。
二、全方位加大投入，建立和完善政策扶植机制
（一）加大资金投入力度，巩固居家养老，重视社会养老
（二）完善保障性政策法规，使其更具有可操作性
针对老年人保障问题，应当多做调研，加大投入，制定适合我区实际情况的政策，改变目前“街乡统筹、各自为战”的现状，缩小地区间的差距。对关系到老年人切身利益的福利、养老金发放等，应采取区级统筹，充分考虑到居民收入的合理增长，每年进行调整，并为市级政策的出台和衔接做好前期准备。同时，应当考虑到80岁以上老人占我区老龄人口12.4%、生活自理能力低的实际，制定相应政策，提高他们的保障水平。
（三）鼓励社会办养老事业，做好政策上的扶植
现在的养老机构大部分由各级政府出资设立，要跟上老年人口增长速度，加快增设类似机构所耗费的巨大资金对政府无疑是沉重的负担。因此，动员社会力量，鼓励社会出资办好养老机构是当务之急。但从目前情况看，大多数社会办养老机构均处于不盈利状态，主要原因是投入大、见效慢，根本问题是缺少政府的相关政策扶植和优惠措施的激励。为此，对于那些热衷于社会公益事业，愿意从事老龄工作的企业，应当给予相应的政策扶植和税收减免等激励措施。
（四）建立健全社区义工机制，鼓励全社会重视老龄工作
应当整合各类社会资源，建立健全社区义工制度，鼓励社区工作者积极投入老龄保障工作。一方面要充分利用各类新闻媒体，加大宣传力度，倡导中华民族的优良传统和社会主义道德风尚，鼓励更多的人加入到社区义工的行列；另一方面要由政府主导，加大专业培训力度，科学合理安排更多的社区工作者从事相关的老龄保障工作。要把社区义工队伍建设与促进就业相结合，专业化服务与志愿服务相结合，有偿服务与无偿服务相结合，逐步形成服务内容多元化、服务队伍专业化、服务制度规范化的养老服务格局。
三、重视精神慰藉，使老年人老有所为、老有所乐
由于老年期会遇到退休、丧偶、患病、亲友过世、生活习惯改变等人生“负性事件”，如果缺乏社会支持，就容易导致抑郁，损害心理健康。同时，随着社会节奏的加快以及家庭观念的变化，空巢家庭将逐步增加，养老的压力逐步转向社会。因此，对健康快乐的老年生活不仅需要物质保障，更需要的是精神慰藉。这就需要分阶段、分类型地合理引导老年人的生活需求，营造一个积极向上、充满希望的氛围。
（一）充分发挥老年人余热，成立老年人智囊团，为我区经济社会发展和社区建设出谋献策。目前，老龄人口中，部分高龄老年人物质生活水平和接受教育程度都比较高，这些老年人开始追求与时代相适应的精神文化生活。他们不再满足于下棋打牌，而是追求情趣高雅，融娱乐性、知识性和身心健康为一体的文化活动，希望能有一个展示自己才能，体现自身价值的社会舞台。因此，老年人丰富的阅历和工作经验是不可多得的财富，应当建立社区老年人人才库，将辖区内的老年人的专业特长和阅历进行记录，并按职业分成专业小组，既可以开展老年人之间的自我服务，又可以为社区的均衡发展献计献策。
（二）鼓励老年人积极参与社会公益活动，不断为社会做出新的贡献。从奥运志愿者的参与情况看，老年人具有较强的社会责任感，有迫切的愿望参与社会公益事业。为此，要根据老年人的身体和年龄等情况，适当安排他们做一些公益性的工作。如可成立社区绿化小组，领养社区绿地，并允许他们在一定的范围内按照自己的想法设计并种植喜欢的植物，一方面可以使老年人乐在其中，另一方面可以减轻社区物业部门的压力，减少了外聘人员从事绿化工作的投入。此外，还可以成立由60-69岁老年人组成的服务队，为高龄老人或重病老人提供力所能及的生活照料、医疗照料等服务。
（三）政府加强经费、政策的扶持和引导，充分利用好社区老年人兴趣协会、老年大学和各类舞蹈队等现有的平台，不断赋予新的内涵，拓展新的形式，为老人间的互相交流，相互娱乐提供保障，充实老年人的精神文化生活。
四、重视资源整合，着力解决老年人看病难的问题
目前，老年人最关注以及最担心的就是看病难问题。要针对我区医疗机构分布存在着西部大医院多、东部大医院少的特点，充分考虑我区医疗机构的分布，重点在东部建立有床位的医疗卫生服务机构，建议加快垂杨柳新院建设，完善东坝、双桥医院床位设施，增设老年人门诊窗口，缓解老年人看病难的问题。要考虑到老年人的生理和心理特点，把社区卫生服务体系的建设与社区养老体系的建设相结合，建立有床位的医疗卫生服务机构。要通过政府主导，建立由卫生局、劳社局、民政局、老龄委参与的跨部门工作小组，构建一个“小病不出社区、大病有人负责的，‘慢病管理’与疾病‘双向转诊’相结合，能充分发挥社区卫生服务机构优势”的老年人医疗保障体系。该体系可以充分利用社区养老提供的管理队伍，采用一些方便老年人治病的医疗方式，如提供预约挂号、看病接送服务、开设家庭病床、培训家庭护理人员、送医送药上门、定期检查身体、组建传呼医疗组等，便利于老人看病。同时，要结合我区正在创建中医药特色示范区的契机，让老年人享受中医药特色服务。
附：《朝阳区老龄化社会对策研究》调研报告
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主题词：应对 老龄化社会 问题 建议案
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主送：区政府
抄报：区委
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政协北京市朝阳区委员会办公室 2008年12月30日印发
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共印30份
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附件：
朝阳区老龄化社会对策研究
人口结构的老龄化是世界人口发展的基本趋势。中国作为人口最多的发展中国家，经历了20世纪50-70年代的人口膨胀期，80年代至今的人口控制期，使得家庭不断缩小，人口年龄分布倒置的现象更加明显，按照国际上对老龄化社会的判定依据，我国已于2000年进入到老龄化国家的行列，2007年，全国60岁以上的人口已达到1.53亿，占全国总人口的11.6%，并将在2030年达到高峰。目前，朝阳区60岁以上的老龄人口已达到35.9万人，占全区户籍人口179.1万的20%，已远远超出老龄化社会10%的判定标准；其中65岁以上高龄人口达到26.4万人，占老龄人口的73.6%，还正以5.7%的年增长率高速增长；80岁以上老人为4.45万人，占老龄人口的12.4%。预计到2020年，我区老龄人口将达到户籍人口的30%以上，老龄化问题日渐突出，形势日趋严峻，将对社会生产、消费结构、劳动力总量、社会保障带来较大的影响。因此，如不能迅速找到应对办法，将对朝阳区未来数年乃至数十年的可持续发展带来较大的影响，同时还会带来较为严重的社会问题。
一、朝阳区当前老龄化社会的主要表现与特点
（一）朝阳区老龄人口增加迅速，对社会保障等社会需求逐步增大
目前，朝阳区人口老龄化存在以下两方面特点：一是60岁以上老龄化人口比例正逐年上升，年均增长比例达到2.6%，超出全国平均标准两倍，且有加快的趋势；二是高龄化趋势明显，据测算，高龄人口（65岁以上）以每年5.7%的速度增长，快于总人口发展和人口老龄化速度。也就是说，随着老龄人口的增加，社会财富与社会资源的收支平衡会打破，劳动力人口的相对减少，将使社会发展的推动力有所减弱，而老年人对社会资源的需求却会不断增大，其直接表现是：老年人对于日常生活照料服务、精神安慰服务和医疗保健服务三个基本方面的服务需求将变得愈加迫切，也就是说，如果我区老龄人口不断增加，达到一定程度时，如相关配套政策、服务设施仍未到位，因老年人口对经济、社会资源的产出和需求的不对等，将会对社会的稳定和发展产生负面影响。
（二）城乡经济水平的差异，以及人口受教育程度的差别，导致城乡老年人的需求明显不同
除城镇人口外，我区的农业人口的社会保障大多仍以小农保、农村养老保险为核心的乡级统筹为主，多种制度并存，养老的目的仍以“防贫”为主，模式还未从货币发放扩大到精神生活的照料，也就是说，养老模式还停留在较低的以物质保障为主的层次。由于各乡和地区经济水平的差异，导致老年人的收入存在较大的差别，如孙河乡和南磨房地区对于乡村级统筹的养老金发放就存在着40%左右的差距。低收入地区还只能以“防贫”为主，老年人精神生活等高层次需求还未能完全列入考虑。而对于收入、文化程度较高的城镇老年人来说，经济水平已达到一定的程度；因此希望能够有更加充实的精神文化生活，迫切希望改变老年人中普遍存在的“无助、无奈、无聊”等现象。如团结湖地区，就组织了针对老年人的各种兴趣协会，建立了老年人小饭桌，得到了社区老年人的好评。因此，老年人的需求与经济收入水平、文化层次直接相关，老年人迫切希望作为社会人的地位不被削弱，真正实现“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”。
（三）家庭养老模式逐渐向社会（社区）养老模式变迁
和世界其他国家不同，我国老龄化社会的年龄结构与国家在不同历史时期的有关生育政策直接相关，这就是上世纪50-70年代的人口膨胀期和70年代末期至今的计划生育期，家庭构成转向“4.2.1”或“4.2.2”（在农村）结构。自2000年起，计划生育时期独生子女一代将进入婚育期，他们一方面要参与激烈的社会竞争，培育下一代，又要照料双方四位老人甚至更多的隔辈老人，难以承受如此的重负；况且，随着社会节奏的加快以及家庭观念的变迁，家庭的养老模式逐渐弱化，空巢家庭将逐步增加，养老的压力逐步转向社会。同时，随着人口膨胀期出生的人口将逐步迈入老龄，我区的老龄人口的增长幅度还要继续加快。因此，加快发展老年保障事业，做好从家庭养老向居家养老，乃至社会养老的过渡准备势在必行。
二、朝阳区老龄工作存在的主要问题
（一）养老工作缺乏强有力的组织管理体系
据相关统计资料，我区老龄人口总数已达到35.9万，居全市第一位。但目前的直接管理部门是编制仅为6人（实际业务人员仅有4人）的区老龄工作办公室，各街乡也均无专职人员负责老龄工作，更不要说社区。这与朝阳区老龄人口居全市第一的情况明显不符，日常工作开展难度很大。由于缺乏强有力的专职管理队伍，导致很多工作难以落实，影响了我区养老工作的开展。
（二）当前政府投入与百姓的需求仍有明显差距
当前，朝阳区的养老服务事业才刚刚起步，虽然取得了一定的成绩，但各方面发展还远不成熟，还未把养老工作上升为朝阳区经济与社会可持续发展的条件，还未能引起社会各方的高度重视；政策环境、管理体制还有待进一步完善。老年人随着年龄的增大，对社会保障的要求会越来越高，当前存在的老年人服务设施不全，养老机构匮乏，政府对社会办养老服务机构的支持力度不大，政策支持不够、政策衔接不畅等问题已经凸现，政府公共财政在对解决老年问题上的投入与我区老年人占20%的实际不符。据民政局资料，2007年，我区养老服务机构共31家，共有床位数为4848张，每百名老人占有养老机构床位仅1.4张，远远不能满足老年人的需求。总体上说，政府的投入与百姓需求仍有较大差距。
（三）重物质保障，轻精神慰藉
当社会经济水平发展到一定程度后，老年人的需求将会从初级的物质需求转变为更高层次的精神文化需求。老年人的生活观已从原先最基本的生存需求发展到不仅需要富足的物质生活，还需要健康、长寿、知识、幸福，需要得到精神慰藉，希望自己融合于家庭，融合于社会，领受来自家庭和社会的尊重和关心，多方位地享受生活。而当前我区大部分的投入都放在物质保障方面，仍处于“温饱型”保障。朝阳区作为北京市经济水平较为发达的地区，应当体现出与经济实力相等的魄力对老龄工作给予支持，不能仅仅着眼于基本的物质保障的重视与支持，而应向“小康型”保障过渡，把更多的精力和资金转移到老年人的精神需求方面。
（四）社区卫生的发展与老年人医疗保障的特点不符
“看病难、看病贵”问题一直是百姓关注的焦点，位列百姓最关注的“医疗、教育、住房”三大民生问题之首。老年人随着年龄的增大，身体健康每况愈下。据麦子店街道统计：有72.13%的老年人需经常服药，看病困难的主要原因是：挂不上号（45.52%），没有足够的钱看病（31.20%），无法独自外出看病（21.44%），交通不便（1.84%）；同时，据朝阳区医保中心统计，老年人发生医疗费用的人数占所有参保人员的80%以上。因此，老年人最迫切的要求是就医方便。然而事实却与客观实际存在差异：这就是市卫生局要求社区卫生服务机构不设立床位的要求对我区卫生局实施具有朝阳区特色的社区医疗建设带来了障碍。我区医疗机构分布存在着西部大医院多、东部大医院少的特点，因此床位分布不均，这就要求老年人要想住院就必须先克服行动不便的困难，到大医院排队挂号看病，排队住院，这就导致了二、三级大医院的床位紧张，住院困难。由于社区医疗机构没有床位，就更谈不到实现“双向转诊，小病不出社区”的构想，96%的医疗保险基金流向二级以上医院就是最好的见证。所幸的是，区卫生局能够因地制宜，克服了很大的困难保留了部分社区卫生服务中心的床位，缓解了部分矛盾，但这仍不能从根本上解决老年人看病不便的问题。
三、对策与建议
朝阳区的老龄工作具有明确的目标，这就是希望老年人真正实现：“老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐”。老龄工作应当坚持政府主导，完善各项政策，加大资金投入，建立长效机制，建立完备的保障体系。
政府主导是朝阳区老龄工作不断发展的核心，作为政策的制定者、落实者、监督者，需要真正把我区的老龄工作上升为保证朝阳区可持续发展的重要因素，这就要求做好以下几方面工作：
（一）建立完备的组织管理体系和坚实的管理队伍，发挥部门合力，做好老龄保障工作
1、加大组织建设上的投入，建立健全的老龄工作领导管理体系。
建立自上而下的完备组织体系，合理扩充朝阳区老龄工作管理干部队伍，针对当前各街乡没有专职干部的现状，进行合理扩编、合理配置，形成一支与我区实际工作内容，实际工作量相适应的高效率、高素质的具有奉献精神的干部队伍。老龄工作的基础在社区，重点在基层，这是多年来老龄工作实践的科学总结。因此，在老龄工作的开展中要做到重视基层，重视社区，通过完备的组织体系，使得政令能够畅通，工作能够落实。
2、发挥有关部门的合力，做好老年保障工作。
世界各地的经验表明，老龄人口的快速增长将会对社会的发展造成较大的影响。当前，朝阳区正处于老龄人口的快速增长期，如果对老龄问题重视不够，将会影响未来朝阳区经济社会的快速发展。因此，要高瞻远瞩，制定切合朝阳区实际的老龄工作发展规划，统筹协调各委办局、街乡、地区办事处，制定出相应的老龄工作职责，要求在权限范围内拿出切实可行的工作办法和思路，在区老龄委的统一协调下，形成合力，在老龄工作中发挥更加有效的作用。
（二）全方位加大投入，制定完备的政策扶植机制
1、加大资金投入力度，巩固居家养老，强化社会养老。
资金的投入应当制度化、规范化、常态化，建立长效机制，根据朝阳区老龄人口占20%的现状，有的放矢的对老龄工作中的常态化项目，如小饭桌、日间照料等要有专项资金的持续投入，解决街乡、社区专项资金短缺的困难。要根据目前朝阳区老年人口快速增加的特点，未雨绸缪，除福利彩票的部分投入外，要适当提高公共财政的投入比例，要与朝阳区的经济发展水平和我区老年人口的增长比例相适应。建立基于街道、社区的老年人活动中心、老年人活动站等硬件机构。在能力允许的范围内，增加政府办养老机构的设立。
2、完善保障性政策法规，使其更具有可操作性。
针对老年人保障问题上，应当多做调研，加大投入，制定适合我区实际情况的政策，改变目前“街乡统筹、各自为战”的现状，减少地区间的贫富差距。对关系到老年人切身利益的福利、养老金发放应采取区级统筹，充分考虑到居民收入的合理增长，每年进行调整，为与市级政策的出台和衔接做好前期准备。同时应当考虑到80岁以上老人占我区老龄人口12.4%，生活自理能力降低的特点，通过制定相应政策，努力提高这部分老人的保障水平。
3、鼓励社会办养老事业的发展，做好政策上的扶植。
现在的养老机构大部分由各级政府出资设立，要跟上老年人口增长速度，快速增设类似机构所耗费的巨大资金对政府无疑是沉重的负担。所以动员社会力量，鼓励社会出资办好社会养老机构，不能说不是可行之法。然而，从目前情况看，大多数社会办养老机构均处于不盈利的状态，主要原因是投入大，见效慢，而更重要的是缺少政府的相关扶植政策。因此，对于愿意从事高投入、低产出的老龄工作、热衷于社会公益事业的的企业应当给予相应的扶持。
4、建立社区义工制度，鼓励社区工作者投入老龄人保障工作。
应当整合各类社会资源，一方面加大宣传力度，提倡社会主义价值观，鼓励更多的人加入到社区义工的行列，从事老龄人的护理工作，特别是生活自理能力差的80岁以上的老年人，从生理和心理上给予他们更多的关怀。另一方面，加大专业培训力度，安排更多的社区工作者从事相关的老龄工作。使得专业化服务与志愿服务相结合，有偿服务与无偿服务相结合，逐步形成服务内容多元化、服务队伍专业化、服务制度规范化的养老服务格局。
（三）重视精神慰藉，使老年人老有所为、老有所乐
有关数据表明，北京、上海等大城市40％的高龄老年人经济上有积余，物质生活水平和接受教育程度的提高，使绝大多数老年人开始追求与时代相适应的精神文化生活。他们不再满足于下棋打牌，而是想追求情趣高雅，融娱乐性、知识性和身心健康发展为一体的文化活动，希望能有一个展示自己才能，体现自己价值的社会舞台。健康快乐的老年生活不仅需要物质保障，更需要精神慰藉。由于老年期会遇到退休、丧偶、患病、亲友过世、生活习惯改变等等人生“负性事件”，如果缺乏社会支持，就容易导致抑郁，损害心理健康。因此，合理的引导老年人的生活，创造一个积极向上，充满希望的氛围，将有利于老年人的身心健康。为此，要做好以下几方面工作：
1、充分发挥老年人余热，成立老年人智囊团，为朝阳区经济社会发展和社区建设出谋划策。老年人丰富的阅历和工作经验是我们不可多得的财富，我们应当建立朝阳区老年人人才库，将辖区内的老年人的专业特长和阅历进行记录，并按照职业分成专业小组，为我们在城市建设、社会经济发展中遇到的问题提出建设性意见，并对社区的均衡发展献计献策。
2、保证老年人“社会人”的地位不被削弱，鼓励老年人积极参与社会公益活动，不断为社会做出新的贡献。根据老年人的身体情况和年龄，做一些公益性的工作。从奥运志愿者的参与情况看，老年人具有较强的社会责任感，有迫切的愿望参与社会，保持自身的社会性不被削弱。例如可以成立社区绿化小组，领养社区绿地并在一定的范围内可以按照自己的想法设计并种植喜欢的植被，一方面使老年人乐在其中，一方面减轻了社区物业部门的压力，减少了外聘人员从事绿化工作的投入。此外还可以成立主要由青老年人（60-69岁）组成的服务队，为高龄老人或重病老人提供力所能及的诸如生活照料、医疗照料等服务。
3、成立社区老年人兴趣协会、老年大学，充实老年人的精神文化生活，为老年人提供一个互相交流的平台。该工作的开展必须要在经费上予以支持。
（四）将社区卫生服务体系与社区养老体系相结合
目前老年人最关注以及最担心的就是看病难问题。为此，应当把社区卫生服务体系的建设与社区养老体系的建设相结合，充分考虑朝阳区医疗机构的分布，重点在东部建立有床位的医疗卫生服务机构，同时要考虑到到老年人的生理和心理特点，通过政府主导，建立由卫生局、劳社局、民政局、老龄委参与的跨部门工作小组，构建一个“小病不出社区、大病有人负责的，‘慢病管理’与疾病‘双向转诊’相结合，能充分发挥社区卫生服务机构优势”的老年人医疗保障体系。该体系可以充分利用社区养老提供的管理队伍采取采用一些方便老年人治病的医疗方式，如提供预约挂号、看病接送服务、开设家庭病床、培训家庭护理人员、送医送药上门、定期检查身体、组建传呼医疗组等，便利于老人看病。
总而言之，随着我区老龄人口的增加，老龄化社会的表现将日益突出，因此，应当更加重视老龄问题的解决，因为处理不好这个问题，将对我区的经济发展，社会稳定带来重大影响。党的十七大已经把民生问题上升为我党工作的核心内容，而老龄问题事实上已成为解决民生问题的重要一环，我们要高度重视，积极解决，才能使老龄问题不成为朝阳区经济社会发展的枷锁，才能从解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题出发，落实我党在社会建设方面提出的目标和作出的承诺。