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我国非公有资本进入公用事业和基础设施领域的若干策略

浅谈如何把握“非公经济36条”带来的机遇

黄鹰

    一、我国公用事业和基础设施领域所孕育的巨大市场机遇
    实施城市化战略,加快城市化进程,是我国到21世纪中叶基本实现现代化必须完成的历史任务。根据我国“十五”计划的初步测定，按照现有城镇人口统计口径,“十五”时期要力争城市化水平每年提高1个百分点,到2005年,城市化水平达到35%。后十年继续加快城市化进程,力争到2015年城市化水平达到45%左右。如果每年城市化率提高1个百分点,则意味着,每年我国新增城市人口大约1400万人。按前述人均城市建设费9万元计算,则每年需投资12600亿元,平均每年2520亿元。也就是说,要使目前城市化速度提高一倍左右,则市政建设的投资规模也需提高一倍以上(其中包括城市生活质量的适度提升),年均投资规模可能达到2700亿元左右,占当年全社会固定资产投资的比重将接近9%左右,占当年GDP的比重也将接近３%左右。这些数据充分说明了我国公用事业和基础设施领域所包含的巨大市场机遇，尤其随着我国公用事业改革的深入进行、公用事业和基础设施建设投资多元化的逐步形成，这种市场机遇对于我国非公经济而言变得更为现实。
    二、我国非公有资本进入公用事业和基础设施领域的现状及原因
    然而，尽管守着这样一个巨大的市场蛋糕，尽管有着天然的地利与人和之优势，与众多跨国公司在我国公用事业和基础设施市场攻城拔寨叱咤风云形成鲜明对比的，是我国民营企业的举步维艰望城兴叹。以污水处理领域为例，法国威立雅水务2002年5月以20.26亿的溢价获得上海自来水浦东有限公司50%的股权，震动业界，并在第二年就实现了利润近2000万元人民币；2003年9月，该公司又以26亿人民币的价格拿下深圳水务集团45%的股权；此外，该公司在京津、珠海、青岛等地的水务市场攻城拔寨，斩获颇丰。其他的跨国水务巨头在中国的水务市场上也颇有成果，有的甚至已经进入了城市供水管网建设的领域。相形之下，我国民营资本在对这个大市场的争夺中却步履蹒跚、乏善可陈，甚至不太受欢迎。究其原因，笔者认为大致有以下几方面：
    1、政策和法律的原因
    自我国改革开放以来，始终把引进外资作为各级政府的一件头等大事，国家为之出台了一系列专门的法律法规，形成了一套专门适用于外商投资的、比较先进和完善的法律体系，在设立上给予方便、在税收上给予“超国民待遇”、在项目获得上给予优先考虑，使得外资成为我国国民经济中的“宠儿”。相反，我国的非公有资本（这里主要指国内的民营资本）在过去的几十年中一直还忙于为自己的“合法户口”而奋斗，背负着“原罪”的包袱，受着歧视的白眼，拖着先天的残疾，在公有资本和外资资本的夹缝中摸索着生存之路，象一支可怜的“超生游击队”。在“非公经济36条”出台之前，从未有一个法律文件来全面系统地肯定和鼓励非公经济的发展。
    2、自身条件的制约
    城市公用事业和基础设施领域的项目通常具有投资规模大、投资回收期长、持续经营时间长的特点，而且事关民生，要求有可靠的技术和成熟的管理团队。我国的民营企业在自身资本实力、融资渠道、核心技术、管理团队方面都有着不可否认的欠缺。这些欠缺使得民营企业在争夺大型项目时往往力不从心、不受青睐。
    3、项目谈判经验上的欠缺
    城市公用事业和基础设施领域的项目一般都是长期的、复杂的系统工程项目，可能涉及的谈判内容极其复杂繁琐，可能采用的合作方案变化多样，涉及到的法律问题十分广泛。即使是经验丰富的跨国公司也要依靠专业的咨询机构进行谈判。而且，我国的城市公用事业和基础设施领域的项目往往来涉及国有企业改制、职工安置补偿等具有中国特色的政策与法律难题，非精通国际惯例和中国法律的律师难以胜任。而我国的民营企业，在惯性思维的影响下，多数不善于寻找和使用专业咨询机构，结果在这种复杂的项目谈判中往往非常被动：或者因为不懂谈判的游戏规则而被早早请退出场，或者因为接受了对方的“陷阱条款”而吃了大亏，或者因为协议谈得过于简单而为将来的项目实施埋下了纠纷的隐患，甚至因为无意间压过了保护国有资产的“双黄线”而倾家荡产、身陷囫囵。
    三、“非公经济36条”带来的机遇
    2005年2月25日，国务院发布了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，这是新中国成立以来首部以促进非公有制经济发展为主题的中央政府文件，因文件内容共36条，这份文件通常被简称为“非公经济36条”。作为国内第一个全面促进非公经济发展的系统性政策文件，“非公经济36条”从市场准入、财税金融支持、社会服务、政府监管、政策指引等七大方面形成了支持和引导民营经济健康发展的政策体系，为我国非公有经济的进一步发展提供了难得的历史机遇。在支持我国非公有资本进入公用事业和基础设施领域方面，“非公经济36条”给予了明确的规定：
    “非公经济36条”第（三）条规定：“允许非公有资本进入公用事业和基础设施领域。加快完善政府特许经营制度，规范招投标行为，支持非公有资本积极参与城镇供水、供气、供热、公共交通、污水垃圾处理等市政公用事业和基础设施的投资、建设与运营。在规范转让行为的前提下，具备条件的公用事业和基础设施项目，可向非公有制企业转让产权或经营权。鼓励非公有制企业参与市政公用企业、事业单位的产权制度和经营方式改革。”
    “非公经济36条”第（七）条规定：“鼓励非公有制经济参与国有经济结构调整和国有企业重组。大力发展国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济。鼓励非公有制企业通过并购和控股、参股等多种形式，参与国有企业和集体企业的改组改制改造。非公有制企业并购国有企业，参与其分离办社会职能和辅业改制，在资产处置、债务处理、职工安置和社会保障等方面，参照执行国有企业改革的相应政策。鼓励非公有制企业并购集体企业，有关部门要抓紧研究制定相应政策。”
    这些措辞明确的规定无疑为支持我国非公有资本挺进公用事业和基础设施领域吹起了东风、擂响了战鼓。
    2005年3月24日，国家工商行政管理总局下发了《关于发挥工商行政管理职能作用促进个体私营等非公有制经济发展的通知》。作为对“非公有制经济36条”的回应和落实，通知明确鼓励和支持有条件的个体私营企业参与法律法规未禁止的电力、电信、铁路、民航、石油、公用事业、基础设施等垄断行业、领域的投资与经营。
    其他相关各部门也表示将会在近期出台相应的配套措施，响应“非公经济36条”，从而使其的实施落到实处。
    四、非公有资本进入公用事业和基础设施领域的若干策略
    尽管如此，许多民营企业家对“非公经济36条”的实施以及民营企业在市场准入方面的实质性收获表示出关注和担忧。笔者认为，这些担忧不是没有其道理的。仅以政策和法律因素为例，由于我国的《物权法》尚未出台、《公司法》的全面修改迟迟未决、金融法律体系的改造还缺乏突破，要想在近期内使“非公经济36条”落到实处收到实效确实有一定的难度。但是，笔者认为，对中国的民营企业家而言，不仅需要努力去推动政策和法律的落实，还需要采取一些行动上的策略，以求赶在前面把握住更多的时不我待的商机。笔者特此提出以下的策略，供各位参考。
    1、想政府所想，替政府分忧
    上海绿地集团的成功足以验证这个策略的正确性。“企业要做政府想做的事情”是上海绿地集团董事长常挂在嘴边的一句话，正是凭着这样的处世原则，张玉良积累了丰富的人脉资源。自1992起，绿地集团就一直积极参与政府的旧区改造工程，以房养绿，替政府盖动迁房是绿地起家并延续至今的积累。也是凭着这样的处世原则，绿地集团在极短的时间内不仅在上海获得了大量的土地，而且在其他城市获得土地也顺风顺水，2001年开始，绿地集团大步走向全国，先后在南昌、合肥、长春、南京、西安、成都、苏州、昆山、常熟、重庆等16个城市投资开发房地产项目。其速度之快，在全国亦首屈一指。绿地集团早已是非国有控股的股份制企业，却仍然受到各地政府的青睐，其经验值得深思。城市公用事业和基础设施项目大多关系民生，对于各地政府而言，不仅是经济问题，也是政治问题。如果民营企业在参与这种项目时，能够有意识地多站在政府的角度上考虑问题，多提出些有利于为政府分忧的解决方案，往往会获得事半功倍的效果。
    2、学会组合国际资源为我所用
    操作城市公用事业和基础设施项目往往需要巨额的资金、先进的技术、成熟的管理经验。民营企业显然在短期内很难完全靠自身的力量解决这些问题。优化组合国际资源，尤其是要让国际资本为我所用，这或许是我国民营企业快速进入公用事业市场的一条捷径，并且已经有了一些成功的案例。
    首创集团自从2001年底与一些法律和财务咨询机构建立了长期战略合作关系后，不仅成功地获得了国际资本的支持，而且成功地与法国通用水务成立了合资企业，共同经营一些大型水务项目。化三院东华工程科技股份有限公司与德国柏林水务集团联合以4.8亿元的价格取得合肥市王小郢污水处理厂23年特许经营权，也可以说是一个成功的案例。当然，同跨国公司“与狼共舞”并非没有风险。当年乐百氏集团的创始人何伯权在与法国达能公司合作时，因对合作的法律框架考虑不慎，轻信了对方没有法律依据的承诺，结果中了法国公司的套，在仅仅合作了一年后，就被法国公司合法地扫地出门。
    3、学会参与国有企业改制
    由于我国市政公用设施都是由国家投资进行建设，并且由于市政公用设施往往具有唯一性的特点，不宜重复建设。因此，许多市政公用项目都涉及到收购国有资产、进行国有企业改制。我国的国有企业改制是一项复杂而艰巨的系统工程，既要解决其中国有资产界定、职工安置、股权设置等复杂的法律问题，还必须处理好安定团结的政治性问题，在设计解决方案时不仅要全面研究相关法律规定，还要结合具体情况注意平衡各方的要求。各地政府在选择合作方时，往往十分注重合作方案中国企改制解决方案的可行性。
    4、熟悉特许经营、BOT、TOT等行业游戏规则
    随着我国市政公用事业改革的深入进行，伴随着《市政公用事业特许经营管理办法》及其配套法规的出台，我国已经逐步建立起市政公用行业的特许经营制度。从市政公用项目的获得到运营都有一整套强制性的法律规定需要遵守。民营企业要在市政公用项目上有所作为，必须首先熟悉这些新实施的法律规定。
    “BOT”是英文“Build-Operate-Transfer”的缩写，意为“建设，经营和移交”，是国际上一种流行的私营机构参与城市基础设施和市政公用事业的开发和经营的方式，具体做法是，由有关单位对项目的设计、咨询、供货和施工实行总承包，项目竣工后，在特许权规定的期限内进行经营，用收费回收投资、偿还债务、赚取利润，达到特许权期限后，将项目无偿交给政府。
    “TOT”为英文Transfer-Operate-Transfer的缩写，意为：转让?经营?转让。TOT与BOT的主要区别在于：TOT项目还要涉及对原有资产的转让。这在法律上往往要进行某种方式的并购，而由于我国原有的市政公用设施基本上属于国有，因此TOT项目通常会涉及到国有资产的转让和国有企事业单位的改制问题，在适用法律方面需要遵循国资转让和改制的有关特别法律规定，例如产权界定、职工身份置换等等。
    要想成为我国市政公用领域的赢家，必须熟悉其游戏规则。相关的游戏规则还有很多，受篇幅所限，在此不一一列举。
    5、学会借用“外脑”
    资金是可以快速积累的，但是高级的复合型的法律、管理和财务人才却不是企业内部短时间可以培养出来的和长期留驻的。市政公用项目都是复杂的、多学科汇集的系统工程，很难想象某个人独力可以为之。因此，学会借用“外脑”，学会与通晓国际惯例及中国国情的专家和咨询机构并肩战斗，或许也是民营企业快速实现进入市政公用领域的一种策略和捷径。
    乘风破浪会有时，直挂云帆济沧海。在“非公经济36条”东风里，祝愿我国的民营企业能够破浪前行，满载而归。
    据有关统计显示，我国目前已形成城市公用事业和基础设施建设资金渠道多元化格局。一是固定的渠道,包括城市维护建设费、公用事业附加、中央和地方预算内资金、国家批准的政策性收费。二是非固定的渠道,包括国内贷款、利用外资、中央和地方财政临时性或一次性补助、特殊政策增加的收入和其他收入。三是以收抵支经营性收入,包括房租收入、园林收入、环境卫生收入和其他经营性收入等。近年来,城市基础设施投资各项资金来源的结构已发生明显的变化,总的趋势是,政府财政资金投入逐年减少,目前大约只占35%左右,而社会及外资投入资金不断上升,大约占65%左右。

（作者系区政协提案委员会委员、北京市道和律师事务所主任、民建中央法律工作委员会委员）